O FIM DOS DISTRITOS?

Instituídos a 25 de Abril de 1835, os distritos são uma criação do Liberalismo, inspirada nos “départements” franceses, com o objectivo de «facilitar a acção do governo e fazê-la chegar a todos os pontos da monarquia (…) e proporcionar aos cidadãos o recurso cómodo às autoridades» (Luís Silveira, Território e Poder, Patrimonia Historica, 1997). Os princípios e os critérios adoptados para a sua delimitação, tributários da proposta de divisão do reino em 17 comarcas, de 1827, foram o equilíbrio entre a extensão e a população das circunscrições e as características físicas que condicionavam as comunicações no seu interior.
A sua história é marcada por uma grande estabilidade do mapa original (apenas foi criado um novo distrito, o de Setúbal, em 1926) e do papel que sempre desempenharam no sistema político nacional: o de representação política do governo junto das populações e o de base das circunscrições eleitorais e das organizações partidárias. E talvez seja esta a explicação para a sua longevidade, uma vez que revelaram sempre uma invulgar capacidade de resistência às inúmeras tentativas de extinção, veiculadas por diferentes governos e regimes.
Nos últimos anos, a questão tem sido evocada por várias vezes. O anterior governo prometeu acabar com eles, uma vez que, como afirmava o Secretário de Estado da Administração Local, Miguel Relvas, «a divisão do país em distritos está completamente desajustada das novas realidades territoriais» e que estes «servem apenas para eleger deputados e para justificar a existência de governadores civis». O atual governo, mesmo sem falar do assunto, propõe a adopção de um modelo coerente para a administração desconcentrada do Estado, em torno das cinco regiões-plano e das chamadas NUT III (Nomenclatura de Unidades Territoriais). E passando das palavras aos actos, vai impondo este novo modelo de organização territorial nas diversas áreas, como a gestão do QREN, o associativismo municipal ou a organização do sistema judicial.
No caso da Região Norte, esta reforma vai ter repercussões importantes. Com a excepção do distrito de Viana do Castelo, cujos municípios vão integrar a unidade territorial Minho-Lima, todos os outros serão desagregados, passando os seus municípios a integrar 2 ou mais das novas unidades territoriais: Braga (Cávado e Ave); Porto (Área Metropolitana do Porto e Tâmega); Vila Real (Douro e Trás-os-Montes); e Bragança (Douro e Trás-os-Montes. O impacto será também significativo nos distritos de fronteira, em particular nos distritos de Aveiro e de Viseu, sendo que uma parte dos municípios do primeiro vão passar para a Área Metropolitana do Porto e dos segundos para a NUT III Douro.
Polémicas à parte, é indiscutível que a actual divisão distrital já não está ajustada à realidade territorial, demográfica e económica do país e não cumpre os seus objectivos e a sua missão original. Acresce que Portugal não pode continuar enredado neste emaranhado de divisões administrativas que fazem com que, por exemplo, um cidadão de Resende se tenha de deslocar a uma meia dúzia de locais para resolver os seus problemas com a administração pública. Urge, pois, adoptar um novo modelo de organização e de administração do território: homogéneo, coerente e funcional. Mas responderá este novo modelo a esse desafio?
Em princípio, sim. Mas convém chamar a atenção, desde já, para alguns aspectos que me parecem críticos para a sua implementação e o seu sucesso.
Em primeiro lugar, importa garantir que esta não seja mais uma divisão administrativa a acrescentar às muitas outras já existentes no país. O que implica que todos os ministérios passem a adoptar este modelo e que haja coragem para acabar de vez com os distritos e com a matriz político-administrativa que os suporta, instituindo novos círculos eleitorais e desafiando os partidos a substituir a sua organização distrital por uma outra baseada nas novas unidades territoriais.
Em segundo lugar, o mapa das NUT III revela algumas incongruências e aponta para dificuldades sérias na gestão dos inúmeros serviços públicos. Com efeito, o novo modelo, para além de desequilibrado do ponto de vista demográfico (a AM do Porto terá mais de 1,5 milhões de habitantes, enquanto Trás-os-Montes pouco mais de 220 mil), implica, por exemplo, que a população de Vila Nova de Foz Côa, habituada a deslocar-se à sua capital de distrito, a Guarda, passe a relacionar-se com Vila Real. Ora, esta alteração conduz a um aumento considerável da distância e sobretudo do tempo de acesso ao respectivo centro administrativo, o que não deixará de provocar reacções e contestações justificadas. Importa, pois, como aconteceu com o mapa judicial, prever a criação de circunscrições operacionais que permitam minorar situações como esta, ajustando a administração ao território.Finalmente, em terceiro lugar, esta reforma só faz sentido se prenunciar uma efectiva descentralização e, complementarmente, a criação de regiões administrativas, com base nas actuais áreas de intervenção das Comissões de Coordenação e de Desenvolvimento Regional. Como tal parece ser o caso, cumpra-se então o anunciado no programa do governo, dotando estas instituições de competências substantivas na concertação estratégica e na coordenação das políticas e serviços sectoriais à escala regional. O País e o Norte agradecem.

ASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS

O governo apresentou recentemente na Assembleia da República dois novos diplomas legais para regular e enquadrar a criação e o funcionamento das associações de municípios. Relativamente à legislação ainda em vigor, as Leis nº 10/2003 e nº11/2003, as alterações não são muitas mas são significativas. Para análise e reflexão, aqui ficam as mais relevantes.
Em primeiro lugar, importa realçar as mudanças ao nível das tipologias, da sua abrangência territorial e do modo de criação. A nova legislação prevê apenas a existência de três tipos de entidades - as áreas metropolitanas (AM do Porto e Lisboa), as comunidades intermunicipais (CI) e as associações de municípios de fins específicos (AMFE) –, abolindo as comunidades urbanas e as restantes grandes áreas metropolitanas. E contrapõe, ao actual voluntarismo político e geográfico (os municípios eram livres de constituir as associações que muito bem entendessem, desde que respeitassem os limiares demográficos estabelecidos e o nexo ou contiguidade territorial), a obrigatoriedade da sua criação no imediato e mapas pré-definidos, os quais são, no caso das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais, coincidentes com as chamadas NUT III (as 28 unidades territoriais para fins estatísticos). Prevê-se ainda a possibilidade da fusão de 2 ou mais comunidades intermunicipais e, pela primeira vez, de criação de CI ao nível das NUT II (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve).
Em segundo lugar, as estruturas e os modelos de governação são, no essencial, muito semelhantes às das actuais associações de municípios. As novas entidades serão dotadas de um órgão executivo, o conselho executivo, e de um órgão deliberativo, a assembleia intermunicipal. Reafirma-se, assim, a vontade de conferir a estas entidades uma maior legitimidade democrática, através da criação de uma assembleia intermunicipal, cujos membros são eleitos pelas assembleias dos municípios que as integram, e uma maior operacionalidade, dotando-as de um quadro próprio de pessoal e de um secretário técnico, que supervisionará a sua gestão corrente. A grande mudança verifica-se ao nível das áreas metropolitanas, cujo presidente do conselho executivo não poderá ser um presidente de câmara, uma vez que é exigida ao titular desta função uma dedicação exclusiva.
Finalmente, e no que diz respeito às suas atribuições e competências, as novas entidades parecem manter grande parte do seu campo de intervenção formal: articulação de investimentos municipais de interesse intermunicipal, planeamento estratégico, ordenamento do território, promoção do desenvolvimento social, económico e cultural, redes de infra-estruturas e de equipamentos colectivos, mobilidade e transportes, etc. Mas a alteração mais significativa tem a ver com a prometida participação destas entidades na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, particularmente no âmbito do QREN.
Em termos genéricos, as alterações propostas são razoáveis e traduzem um inquestionável bom senso. Por um lado, a matriz preconizada aponta para uma solução organizativa e territorial muito mais equilibrada, uma vez que elimina o excessivo voluntarismo municipal e a imprevisibilidade do mapa final, eventualmente contraditórios com os objectivos e as exigências de uma eficaz organização e gestão do território. Por outro lado, a manutenção de alguns dos princípios fundamentais do modelo actual (legitimidade democrática, operacionalidade, esfera de intervenção, etc.), revelam uma atitude responsável e que consiste em não fazer tábua rasa das leis e soluções vigentes, sobretudo quando estas foram patrocinadas por uma força política diferente da sua.
No entanto, subsistem algumas dúvidas e interrogações sobre o futuro destas associações, as quais são alimentadas pelos parcos resultados obtidos nos últimos anos em matéria de associativismo municipal. Regra geral, as entidades surgidas das leis de 2003 continuam envoltas num torpor estranho que só pode ser explicado pelo aparente desinteresse dos municípios e pela falta de incentivos da administração central. Sem motivos internos fortes para articularem os seus projectos e investimentos e sem políticas públicas que forcem e premeiem (os célebres “bastão e cenoura”) o esforço de cooperação intermunicipal, os municípios continuam a privilegiar as lógicas e as estratégias individuais. Como parece ser evidente nas propostas de transferência de novas competências para os municípios (e não para as suas associações) ou na gestão do QREN, fortemente centralizada e dispensando ou marginalizado o papel das autarquias locais. Será que sem uma alteração profunda destas políticas e dos seus instrumentos assistiremos a um reforço significativo do associativismo municipal em Portugal? Creio bem que não.

GABINETES DE APOIO TÉCNICO

Criados em 1979, os Gabinetes de Apoio Técnico (GAT) são porventura uma das instituições mais originais concebidas em Portugal nas últimas três décadas, tendo prestado um serviço público de excelência e um inestimável contributo para a afirmação e consolidação do poder local democrático.
O conceito e o modelo foram desenvolvidos na Comissão de Coordenação da Região Norte, então presidida pelo Professor Luís Valente de Oliveira, e posteriormente aplicados em todo o território nacional. A ideia era simples: garantir aos municípios as competências técnicas indispensáveis para a construção de infra-estruturas básicas e dos equipamentos colectivos essenciais para a melhoria das condições de vida das populações locais. As carências e os desafios eram enormes. Os municípios não tinham recursos humanos qualificados, nem tão pouco capacidade financeira para robustecer os seus quadros técnicos. A solução preconizada permitia resolver o problema, dotando-os com estruturas polivalentes (engenheiros, arquitectos, topógrafos, etc.) intermunicipais que tinham por missão elaborar projectos e acompanhar a execução das obras. E era original na medida em que o Estado (através das Comissões de Coordenação Regional) assumia os encargos com o pessoal e a administração local assegurava as despesas e a sua gestão corrente.
Durante os anos oitenta, os GAT tiveram a sua época de ouro. A quantidade e a qualidade do trabalho desenvolvido granjearam-lhes um prestígio local e nacional ímpar, assumindo o papel de verdadeiras escolas de formação e de agências de desenvolvimento territorial. Para isso muito contribuiu o facto de agregarem no seu seio dirigentes e técnicos experientes e competentes (na grande maioria oriundos das ex-colónias) e jovens licenciados entusiastas e motivados. Mas também uma postura institucional exemplar, marcada pelos valores de serviço público e pelo equilíbrio nas relações com a administração central e os municípios.
Por razões várias, na década seguinte perderam parte do seu protagonismo e do seu importante papel de articulação institucional. Por um lado, as carências técnicas dos municípios foram em grande parte supridas pelo reforço dos seus quadros técnicos ou pelo recurso a gabinetes privados. Por outro lado, os conflitos, muitas vezes de natureza política, entre os autarcas e entre estes e os governos condicionaram a sua actividade, esvaziando-os de recursos e competências e conduzindo mesmo ao encerramento de alguns deles, sobretudo a sul do Mondego.
No caso do Norte, os GAT mantiveram, até há alguns anos atrás, praticamente intactas a sua vitalidade e a sua reputação institucional. Em grande parte por mérito próprio, já que souberam conquistar e preservar a confiança dos autarcas, diversificar as suas áreas de intervenção e abraçar novas causas, como, por exemplo, a dinamização das associações de municípios, muitas das quais germinaram no seu seio. Mas também porque tiveram a sorte e o privilégio de, durante largos anos, ter na presidência da Comissão de Coordenação um homem, o Eng. Luís Braga da Cruz, que soube como ninguém interpretar o espírito original dos GAT e valorizar as suas funções de apoio técnico e o seu papel de intermediação institucional. Não é pois de estranhar que, nos finais dos anos noventa, 11 dos 12 gabinetes iniciais estivessem ainda activos (Bragança, Moncorvo, Chaves, Vila Real, Lamego, Amarante, Penafiel, Guimarães, Braga, Viana do Castelo e Valença) e que o seu quadro de pessoal rondasse os 600 funcionários.
Vista do Terreiro do Paço, esta realidade sempre pareceu algo anacrónica. Num país plano como deve ser o nosso, não há lugar para qualquer tipo excepção ou de especificidade. Várias foram as tentativas para acabar com os GAT, ou o que restava deles no Norte e, em parte, no Centro. Os primeiros embates não foram bem sucedidos porque as resistências foram muitas e os argumentos convincentes. Mas a ameaça de morte abalou definitivamente a sua estabilidade e o seu dinamismo, provocando o seu declínio e o seu esvaziamento.
O anúncio do seu fim, ao que tudo indica em Junho próximo, em nome de uma pretensa racionalização de serviços e de recursos, não é pois uma surpresa. Para os municípios que conviveram com eles durante quase três décadas a perda vai ser enorme. Mas também para a própria administração central que perde assim uma plataforma de diálogo e de concertação com as autarquias locais. Perde o país, perdemos todos. Se me é permitido, gostaria apenas de fazer um pedido a quem de direito: não se esqueçam de, ao menos, agradecer e homenagear as mulheres e os homens que ao longo destas três décadas serviram nestas instituições, com dedicação e profissionalismo, a causa do desenvolvimento local e regional.